Makta rår? Anerkjennelse i spenningen mellom folkerett og politikk

Boken Anerkjennelse av stater og regimer av Dagfinn Christian Selvaag.

Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom folkerett og politikk som er fascinerende. Politiske krefter driver rettsutviklingen. Politiske målsettinger blir til folkerettslige normer. Verdiladete folkerettslige normer blir til verdinøytrale rettsregler. Folkeretten setter rammene for den politiske virksomheten. Den politiske handlefrihet er til enhver tid begrenset av de folkerettslige prinsipper, normer og rettsregler som gjelder der og da. Hva som er ønsket rettssituasjon, hvilke prinsipper, normer og rettsregler som bør gjelde, i det hele rettsstillingens uklarhet, er i stor grad politikkens innhold og gjenstand.

Utviklingen av rettssituasjonen på anerkjennelsesområdet er et godt eksempel på både vekselvirkningen og spenningen mellom folkerett og politikk. Og det er nettopp for å vise hvordan rettssituasjonen har endret seg på anerkjennelsesområdet, jeg i disse dager utgir en bok som behandler anerkjennelse av stater og regjeringer. Praktikeren kan gå seg vill i realpolitikkens interesseperspektiv, mens teoretikeren kan la seg fange av et idealisert folkerettsperspektiv. Det det er først når perspektivene sees i sammenheng vi kan danne oss et bilde av dynamikken som preger en stats anerkjennelsespraksis.

1.         Hva er det som anerkjennes?

Diskusjonen om hva som anerkjennes er viktig for å danne seg et bilde av folkerettens prinsipper, normer og rettsregler. Enhver anerkjennelse må ha en gjenstand. Den politiske utviklingen siden 1905 har brakt med seg en økende antall stater og regjeringer. Et like fremtredende utviklingstrekk er fremveksten av andre folkerettssubjekter. Med et mer mangfoldig folkerettssamfunn, har behovet for presisjon økt. Det har vært viktig for meg å gjennomgå hvordan særtrekk ved den som søker anerkjennelse har vært behandlet i den folkerettslige litteraturen om anerkjennelse, og undersøke om og eventuelt hvordan slike særtrekk har preget Norges tilnærming.

Dagfinn Chr. Selvaag

Stater og regjeringer er ikke alene om å bli anerkjent, og utviklingen har bidratt til økt bevissthet om at heller ikke stater og regjeringer er entydige størrelser. Alle stater har sine særtrekk, og det samme kan sies om regjeringer. Dette gir seg uttrykk i stor variasjon i geografi, befolkningssammensetning, politisk system, konstitusjonelle rammer, næringsgrunnlag, språk, kultur og mer til. Viktig i denne sammenheng er også at graden av selvstendighet varierer, herunder om staten helt eller delvis har avgitt beslutningsmyndighet. At alle stater er forskjellige rokker likevel ikke ved statenes formelle, rettslige likestilling. En stat mister ikke sin statskarakter ved å overføre beslutningsmyndighet til en annen stat eller til et overnasjonalt organ, en miniputtstat er like mye stat som en supermakt.

Folkeretten fastslår hva som skal til for at en stat kan kalle seg en stat. Folkeretten har også utviklet seg, ved å fremheve hvem som har rett til å definere sin egen folkerettslige tilknytning, herunder som stat. Folkeretten har både destabiliserende og frigjørende sider ved seg. Folkeretten fremhever i dag også hvordan man skal forholde seg til folkerettsbrudd, og hvordan man skal forholde seg til rettskrav som har sitt utgangspunkt i slike brudd. Dermed kan vi stå overfor illegale stater, regjeringer og opprørsbevegelser. Så er det likevel slik at særtrekk ved den som anerkjennes nødvendigvis påvirker anerkjennelsens rekkevidde. Alle sider ved folkeretten er ikke like relevante for alle.

Anerkjennelse av opprørere og av krigførende parter har vært behandlet som egne kategorier i den folkerettslige litteraturen om anerkjennelse. Av nyere dato er folkerettens regulering av andre folkerettslige identiteter, og adgang for anerkjennelse av disse i deres særskilte folkerettslige kapasitet. En befolkningsgruppe kan ha en særskilt folkerettslig status uten å være en stat eller befolkningen i en stat, og en opprørsbevegelse kan ha en særskilt folkerettslig status og kompetanse uten å være regjering, uten å kontrollere territorium og uten å representere en bestemt befolkningsgruppe. På samme måte har internasjonale organisasjoner og selskaper status som folkerettssubjekter. Hvilken kompetanse disse har, og hvilke deler av folkeretten som binder, må fastslås i hvert enkelt tilfelle. Noen ganger kan endog enkeltindivider ha en spesifikk folkerettslig kompetanse. I tillegg har traktater, bindende vedtak og dommer innrømmet individet rettigheter og plikter som inngår som en del av folkeretten.

Et viktig anliggende for meg har vært å undersøke hva som har bidratt til en slik utvikling, hvem som har stått for den, og om Norge gjennom sin anerkjennelsespraksis og på andre måter har bidratt til utviklingen.

2.         Hvorfor anerkjenne?

Hvorfor man anerkjenner, eller holder anerkjennelse tilbake, er et sentralt tema i den folkerettslige litteraturen. Resonnementene og svarene spriker. Samtidig er spørsmålet viktig, ikke minst for å klarlegge hva som har motiverer beslutningstakere til den ene eller andre handlemåten. Ved hver enkelt anerkjennelsesbeslutning må styresmaktene ta stilling til det unike ved den som søker anerkjennelse. I tillegg vil tidligere beslutningspraksis, andre folkerettslige forpliktelser, andre staters standpunkt, vedtak i internasjonale organisasjoner, politiske sympatier og antipatier, en vurdering av rettskravets gyldighet og forholdet til den legale myndigheten i området, nødvendigvis påvirke hva man til slutt lander på.

Summen av enkeltbeslutninger danner et mønster som gjør det mulig å si noe fornuftig om hvilke politiske motiver som ligger til grunn for norsk anerkjennelsespraksis og hvilken betydning folkeretten har hatt for norske beslutningstakere.

Jeg har pekt på flere forhold som har bidratt til utviklingen av folkeretten. Ikke minst har endringer i det politiske landskapet ført til at flere aktører påvirker rettsutviklingen, samtidig som folkeretten binder på langt flere områder enn tidligere. Statene er ikke lenger alene om å påvirke folkerettens innhold og utvikling. Internasjonale organisasjoner og ikke-statlig aktører bidrar til i dag på en helt annen måte til rettsutviklingen enn tidligere.

3.         Hvilken virkning har anerkjennelsen?

Boken Anerkjennelse av stater og regimer av Dagfinn Chr. Selvaag

Diskusjonen om virkningene av anerkjennelsen er viktig, både som bakteppe og som inntak til gjennomgangen av norsk anerkjennelsespraksis. Tidligere var dette et hovedtema i litteraturen. Diskusjonen har etter hvert tapt mye av sin interesse og oppmerksomheten ble i større grad rettet mot hva folkeretten definerer, og hva som overlates til statene. Diskusjonen om anerkjennelsens virkning er likevel viktig, ikke minst for å danne seg et bilde av rettsstillingen til en stat, en regjering og en opprørsbevegelse som ikke er anerkjent. Her vil det være nyttig å se på hvordan norske styresmakter og domstoler har vurdert rettsstillingen til den som ikke er anerkjent, blant annet for å undersøke om særtrekk ved samhandlingen mellom Norge og den som ikke er anerkjent har påvirket den norske rettsforståelsen. I boken min har jeg gått nærmere inn på hvordan norske domstoler har forholdt seg til anerkjennelse og om folkerettslig status har en sporbar rettsvirkning i praksis. Selv om det er få saker som behandler temaet, har disse vært av særlig interesse.

4.         Hva forplikter Norge og hvilken betydning har vedtak i internasjonale organisasjoner?

Diskusjonen om hvem som kan forplikte Norge og hvordan andre kan binde Norge er viktig for å forstå norsk anerkjennelsespraksis. Dette er en diskusjon som dels går på anerkjennelsens form, dels på kollektive beslutninger, og dels på plasseringen av en folkerettslig forpliktelse.

Når det gjelder anerkjennelsens form, definerer folkeretten hvilke handlinger som representerer en anerkjennelse, og hvem som gjennom handlinger, uttalelser og kommunikasjon kan forplikte staten. Folkeretten overlater viktige sider til den enkelte stat. For Norges del blir det viktig å få klarlagt hvilke myndighetspersoner som gjennom handlinger, uttalelser og kommunikasjon kan forplikte Norge, og hvordan anerkjennelsesprosessen er forankret i lovgivning og sedvane.

Kollektive beslutninger kan være så mangt. Slike vedtak kan gå på opptak av nye medlemmer i internasjonale organisasjoner, godkjenning av fullmakter, løsning av konkrete konflikter eller anerkjennelse. Hele katalogen kan direkte eller indirekte ha innvirkning på folkerettslig status og anerkjennelse. Kollektive vedtak kan inngå i den politiske begrunnelsen for å gå til anerkjennelse, bekrefte en norm i sedvaneretten, eller være et vedtak som av ulike grunner er bindende for Norge. Derfor er det viktig å få klarlagt hvordan man på norsk side har forholdt seg til vedtak fattet av ulike organer i internasjonale organisasjoner.

Diskusjonen om plasseringen av en folkerettslig forpliktelse er mer komplisert å komme til bunns i. Det vil kreve en gjennomgang av den enkelte anerkjennelsesbeslutning. Det kan være et behov for å presisere hva jeg mener med «plasseringen av en folkerettslig forpliktelse». I en gitt situasjon kan norske styresmakter bli utfordret til å gi eller holde tilbake anerkjennelsen. En folkerettslig forpliktelse kan gjøres gjeldende av den legale myndigheten i området, som ikke vil anerkjenne rettskravet til den som ønsker å etablere en ny stat på sitt territorium. En folkerettslig forpliktelse kan også gjøres gjeldende av den som ønsker å etablere en slik stat, med henvisning til selvråderetten. Man kan også stå overfor en folkerettslig forpliktelse til å reagere på et folkerettsbrudd. Endelig kan et bindende vedtak i en internasjonal organisasjon påføre Norge en folkerettslig forpliktelse. Disse situasjonene kan oppstå samtidig og gjelde en og samme situasjon. I så fall må norske styresmakter ta stilling til hvilken folkerettslig forpliktelse som har prioritet. Her vil politiske hensyn og folkeretten inngå i de overlegninger som gjøres. Står man overfor en langvarig konflikt, kan den folkerettslige forpliktelsen som binder norske styresmakter endre seg underveis.

En rekke internasjonale organisasjoner ble etablert i andre halvdel av 1800-tallet. Mandatene knyttet seg først og fremst til standardisering av tekniske løsninger, nedbygging av handelshindre og etablering av ordninger som bidro til økt forutsigbarhet i samhandlingen mellom statene. Veksten i internasjonale organisasjoner og instrumenter skjøt fart etter 1905, og utviklingen har på en avgjørende måte satt sitt preg på den politiske utviklingen og folkeretten. Folkeforbundet og FN står i en særstilling. Begge organisasjoner baserte seg på internasjonale avtaler som ga organer fullmakter til å treffe bindende vedtak. Mens Folkeforbundet lyktes på mange områder, førte den politiske utviklingen på 1930-tallet til et generelt sammenbrudd. Beslutningsmyndigheten til organene i FN har blitt utvidet, og særlig FNs sikkerhetsråd har utvilsomt alminnelig kompetanse til å treffe bindende vedtak. Rollen til Folkeforbundet og FN er et viktig tema i litteraturen om anerkjennelse, og jeg har gjennomgått norsk anerkjennelsespraksis for å undersøke hvordan en på norsk side har stilt seg til denne utviklingen, og hvordan man har forholdt seg til beslutninger fattet av ulike organ i Folkeforbundet og FN.

Et beslektet tema går på vekselvirkningen mellom norsk anerkjennelse, norsk stemmegivning og kollektive beslutninger. Her har man på norsk side tatt stilling til om (a) stemmegivning og kollektive beslutninger må forstås som en norsk anerkjennelse, om (b) anerkjennelse har forpliktet Norge på noen måte, når saker med direkte bæring på anerkjennelsesstatusen har blitt behandlet, og om (c) behandling av saker i en internasjonal organisasjon i seg selv har bidratt til å endre den norske rettsforståelsen. Her har det vært viktig for meg å undersøke hvilken innflytelse internasjonale avtaler og organisasjoner har hatt på den norske beslutningsprosessen, og hva som skulle til for at en avtale eller en beslutning forpliktet Norge, uavhengig av norsk stillingtaken. Neste spørsmål blir hvordan en på norsk side har fulgt opp en folkerettslig forpliktelse, og om og hvordan en slik forpliktelse har blitt forankret i Norge. Endelig kan man komme i en situasjon hvor en på norsk side har valgt å se seg bundet av vedtak som ikke har vært folkerettslig forpliktende. En anbefaling eller et råd kan av andre grunner bli behandlet som en folkerettslig binding. I slike situasjoner må man spørre seg om tilnærmingen er politisk begrunnet og hvilken betydning folkeretten har hatt.

Vil du vite mer? Du kjøpe boken her.